Tytuł „Zgodnie z prawem, przeciwko obywatelom. Dramat polskiej samorządności” w idealny sposób oddaje treść książki. Jest to dziesiąta publikacja z serii „Biblioteka Rządzących i Rządzonych” wydawanej przez Fundację PAFERE.
Autor, Jacek Barcikowski, posiada ogromną wiedzę o polskim systemie samorządowym i trawiących je patologiach. Jednostki samorządu terytorialnego – a przecież wszyscy do nich należymy – działają zgodnie z istniejącym prawem, ale na niekorzyść nas: obywateli. Użycie słowa „dramat” nie jest przesadą, bowiem z powodu niegospodarności, braku transparentności, nepotyzmu, mierności urzędników, wadliwych przepisów, oplatającej wszystko biurokracji i układów nasze lokalne społeczności (i cała Polska!) nie rozwijają pełni swojego potencjału. Moglibyśmy być bogatsi, bardziej zadowoleni z naszej administracji publicznej, mieć realny wpływ na to, co dzieje się wokół nas, gdyby nie ułomnie skonstruowany system i gorliwie podtrzymujący go politycy i samorządowcy.
Szwajcaria jest najbardziej znanym przykładem państwa, w którym funkcjonuje demokracja oddolna. W kraju tym decyzje podejmują sami obywatele w sposób bezpośredni i subsydiarny. Na poziomie gminy, kantonu i państwa federalnego odbywają się referenda ludowe, w których Szwajcarzy decydują o swoich losach. Subsydiarność oznacza, że zadania realizowane są na najniższym możliwym szczeblu władzy. Władza federalna nie wtrąca się w sprawy, które może załatwić władza kantonalna, ta zaś respektuje prerogatywy gmin.
Na poziomie gminy Szwajcarzy decydują o wyborze władz lokalnych, zarządzaniu publicznym majątkiem, zawieraniu umów, finansach publicznych, podatkach lokalnych, nadawaniu obywatelstwa. Mieszkańcy mają wpływ na publiczne szkolnictwo, wybór nauczycieli i władz szkolnych, zapewnianie porządku publicznego, funkcjonowanie opieki społecznej i służby zdrowia.
Struktura polskiej samorządności jest niestety zupełnie inna. Barcikowski pisze, że dla naszych samorządowców priorytetem NIE JEST interes ogółu społeczności lokalnej. Władze często nie liczą się z efektem ekonomicznym swoich działań, które dodatkowo są nietransparentne dla mieszkańców, a prawo nie przeszkadza nawet w ukrywaniu kluczowych informacji. Zwykli ludzie nie wiedzą jak, dlaczego i po co wydawane są pieniądze samorządowe, nie znają też efektów podejmowanych przez władze czynności. Oznacza to, że wpływ mieszkańców na sposób sprawowania władzy ogranicza się w praktyce do wyboru radnych (których nie da się już odwołać!) i organów samorządu. Oczywiście, większość z nas niestety nie interesuje się sprawami lokalnymi, jednak czy jednym z powodów takiego stanu rzeczy nie jest to, że nie posiadamy skutecznych narzędzi sprawowania kontroli nad naszymi przedstawicielami?
Właściciele wielkich firm prywatnych drobiazgowo analizują funkcjonowanie swoich przedsiębiorstw i interesują się efektami długoterminowymi. Szczegółowo badają sprawozdania finansowe. Jedną z najważniejszych zasad audytów jest „przewaga treści nad formą”, co oznacza, że dane w rzetelny sposób pokazują stan firmy. Instytucje publiczne mogą być kontrolowane w podobny sposób. Już w latach osiemdziesiątych poprzedniego stulecia państwa anglosaskie zaczęły stosować menedżerskie podejście do administracji (New Public Management). Według owego paradygmatu administracja powinna skupiać się na osiąganiu wyników, zaś jej działania są rozpatrywane i oceniane na podstawie mierzalnych standardów.
Dla naszych władz lokalnych „liczy się głównie formalne przestrzeganie przepisów prawa i biurokratyczna zasada mówiąca, że jeśli coś jest zgodne z przepisami, to jest też słuszne (!)”1. Legalizm oczywiście nie jest tożsamy z słusznością, nie powinno zatem dziwić, że decyzje podejmowane na podstawie błędnych zasad często okazują się nietrafione, niegospodarne, a nawet szkodliwe. Tracą na nich mieszkańcy i majątek gminny, a włodarze nie ponoszą żadnych konsekwencji.
W 2010 roku władze w gminie L. postanowiły zbudować Centrum Edukacji i Sportu. Koniec inwestycji zaplanowano na 2012 rok. Budowę podzielono na trzy etapy. Gmina zorganizowała przetarg nieograniczony na wykonanie pierwszego etapu. Za jedyne kryterium wyboru uznano cenę. Odezwało się 18 zainteresowanych podmiotów, wygrała firma wyceniająca swoje usługi na 32,8 miliona złotych brutto. Druga najniższa oferta opiewała na 36,5 mln złotych, a trzecia na 37,6 mln zł. Różnice w ofertach były zatem spore i każdy znający się na swoim fachu menedżer szczegółowo przeanalizowałby kondycję firmy, której propozycja tak znacznie wyróżnia się na tle innych. Władze gminne tego oczywiście nie zrobiły. Po niedługim czasie kontrakt został zerwany, bowiem wykonawca przestał wywiązywać się ze swoich obowiązków i złożył wniosek o upadłość. Gmina ogłosiła nowy nieograniczony przetarg, który wygrała oferta opiewająca na 47,7 mln złotych. Pierwszy etap prac ukończono dopiero w 2013 roku, a inwestycji nie oddano do użytku do momentu wydania książki (2018 rok), choć wedle planów miało to nastąpić w 2012 roku. Pierwszy etap finalnie kosztował 52 miliony złotych.
Wójt gminy nie poniósł żadnych konsekwencji. Radni nie uznali za stosowne poddać jego działań krytyce. Regionalna Izba Obrachunkowa także nie wniosła zastrzeżeń. Decyzje – choć ewidentnie niegospodarne – były zgodne z polskim prawem.
„Urzędnicy w gminach nie ponoszą odpowiedzialności za celowość i gospodarność realizacji zadań publicznych, pilnują głównie, aby je realizować zgodnie z literą prawa. Potwierdza to praktyka, zgodnie z którą o wyborze dostawców decyduje najczęściej najniższa cena. Znamienne jest to, że nawet wybór trybu przeprowadzania przetargu nie jest w większości przypadków podyktowany interesem publicznym, a interesem urzędniczym, w tym chęcią zabezpieczenia się przed zarzutem błędnego zastosowania przepisów. Zarządcy gmin, przy obowiązującym systemie prawnym, nie boją się zarzutów niegospodarności, boją się zarzutów nieprzestrzegania paragrafów (…) Efektywność ekonomiczna specjalnie się nie liczy, gdyż nikt jej nie ocenia, i co ważniejsze, w praktyce nikt za nią nie odpowiada”2.
Przykład Centrum Edukacji i Sportu jest ciekawy także z innego powodu. Urzędnicy samorządowi (a także oczywiście politycy ogólnopolscy) chcąc wygrać wybory lubią obiecywać realizację projektów wymagających zadłużenia. Gmina, powiat czy państwo przez następne lata muszą spłacać powstałe w ten sposób długi, rzadko dochodzi jednak do publicznej debaty nad tym, czy zalety danej inwestycji przeważają nad negatywnymi konsekwencjami zadłużenia.
Wójtowie i burmistrzowie chętnie pożyczają pieniądze, bowiem będzie trzeba je oddać wtedy, gdy już nie będą rządzić. Konstrukcja ustawy o finansach publicznych sprawia, że samorządy mogą ukrywać publiczne wydatki, ale także umożliwia obejście ograniczeń zadłużania się. Pożyczone pieniądze trzeba będzie kiedyś spłacić, ale w chwili obecnej mogą pomóc w pozyskaniu elektoratu, ukrywaniu niegospodarności, umacnianiu układu. Pożyczanie jest dużo łatwiejsze, niż oszczędzanie. Regionalne Izby Obrachunkowe nie reagują, gdyż wszystko odbywa się w granicach prawa, zaś radni są bardzo często materialnie zainteresowani tym procederem. Teoretycznie kontrola działań wójta wchodzi w zakres ich obowiązków, jednak praktyka pokazuje, że w wielu samorządach są oni częścią układu władzy. Dzięki wójtowi oni sami lub ich krewni są zatrudniani w gminie lub innych zależnych od niej jednostkach (spółkach komunalnych, szkołach, domach kultury), mogą także korzystać z dotacji samorządowych. Tego typu zależności mają wpływ na ich działalność. Co więcej, według prawa wyborczego kandydat na wójta lub burmistrza jest zgłaszany przez komitet, który wystawia także kandydatów na radnych. W oczywisty sposób wzmacnia to lokalne porozumienia i utrudnia kontrolę działalności władz.
Patologiczne prawo uniemożliwia także wyegzekwowanie od władz lokalnych udostępnienia istotnych informacji publicznych, choćby tych dotyczących wydatków. Kontrola obywatelska jest przez to fikcją. Książka udowadnia, że zapisy konstytucyjne o dostępie do informacji publicznej również są fikcją.
Polski system prawny jest skonstruowany wadliwie. Rządzący podejmują decyzje przeciwko obywatelom. Ten stan rzeczy można oczywiście zmienić i Jacek Barcikowski podaje szereg instytucjonalno-prawnych rozwiązań. Każdy interesujący się własnymi losami człowiek powinien wiedzieć, co w jego ojczyźnie i lokalnej społeczności działa źle. Bez trafnej diagnozy nie da się przeprowadzić zmian. A bez nich dalej nie będziemy mieli wpływu na nasze państwo, region i własne życie.
Marek Matecki
1 J. Barcikowski, „Zgodnie z prawem przeciwko obywatelom. Dramat polskiej samorządności”, s. 27.
2 Tamże, s. 79.
