Z profesorem Mirosławem Matyją, politologiem, ekonomistą i historykiem, absolwentem Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei, o demokracji bezpośredniej w Szwajcarii i jej nieobecności w Polsce, rozmawia Tomasz Kwaśnicki.
Tomasz Kwaśnicki: Panie Profesorze, stawia Pan Polakom za wzór szwajcarski model demokracji. Czy mógłby Pan w ogólnych zarysach przybliżyć naszym czytelnikom na czym polega demokracja bezpośrednia i zasada pomocniczości, na których opiera się szwajcarski system?
Mirosław Matyja: Szwajcarskie państwo federacyjne działa od początku swojego istnienia na zasadzie demokracji oddolnej, bezpośredniej, w której najwyższą władzę sprawuje społeczeństwo obywatelskie. To właśnie obywatele podejmują wiążące decyzje i kreują prawo za pomocą takich instrumentów jak referendum, inicjatywa ludowa i weto ludowe. Mówię świadomie «obywatele», a nie «naród», bo obcokrajowcy i dzieci nie głosują.
Referendum jest narzędziem kontroli władzy, kształtowania ustroju i wyrazem woli społeczeństwa. Oznacza ta, że praktycznie każda ważna decyzja, nie tylko na poziomie federacji, ale również w kantonie i w gminie, jest podejmowana przy urnie. To niewątpliwie spowalnia proces decyzyjny, ale podjęta decyzja jest wiążąca i nikt nikomu nie zarzuca błędów decyzyjnych, bowiem wszyscy obywatele głosują albo mogą głosować.
Natomiast instrument inicjatywny ma charakter innowacyjny, co oznacza prawo do inicjatywy ustawodawczej dla obywateli oraz ugrupowań politycznych i społecznych. Krótko mówiąc, 100 tys. obywateli może zażądać od państwa przeprowadzenia w ramach referendum zmian w konstytucji.
Z kolei weto ludowe stanowi możliwość zmiany już istniejącej i obowiązującej ustawy na żądanie 50 tys. obywateli. Przyznaję, że te demokratyczne rozwiązania są unikatowe w skali światowej i na pierwszy rzut oka wydają się skomplikowane.
Definiując natomiast zasadę pomocniczości/subsydiarności, określiłbym ją lapidarnie następująco: tyle państwa na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe.
Zasada pomocniczości przypisuje gminom i kantonom wszystkie prawa, nienależące wyraźnie do władz szczebla federalnego. Związane jest to z bardzo rozbudowanym szwajcarskim systemem federalnym, który sugeruje, że wszystkie organy państwa działają w granicach prawa i w dobrej wierze, natomiast ich kompetencje są podzielone między władze federalne, kantonalne i gminne. Pierwsze z nich wypełniają tylko te zadania, które wyraźnie przekazuje im konstytucja, a spory kompetencyjne są rozwiązywane przez rokowania lub mediacje. Wszystkie szczeble władzy wzajemnie się przenikają, ale każdy z nich posiada swoją, zagwarantowaną prawnie, autonomię działania. Ten zdecentralizowany federalizm oparty na zasadzie subsydiarności, oznacza, że wszelkie decyzje podejmowane są oddolnie, z bezpośrednim udziałem obywateli. Decyzje, które nie mogą być podjęte na szczeblu gminy, podejmowane są przez władze kantonalne. Kantony podejmują większość decyzji, oprócz tych, które są wyłącznie „zarezerwowane” dla federacji, np. w zakresie obronności czy polityki zagranicznej. W wielu dziedzinach regułą jest, że rząd federalny tworzy prawo, ale jego wdrożenie pozostawia kantonom, które dokonują tego w sposób stosowny do własnych wymogów.
Biorąc pod uwagę ostateczność głosu obywateli w ramach referendum przy realizacji decyzji państwowych i lokalnych, można z pewnością uznać, że Szwajcaria jest rządzona oddolnie i bezpośrednio. To właśnie demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na sukces szwajcarskiego „fenomenu demokratycznego”. Nic tak bowiem nie jednoczy ludzi, jak świadomość podstawowej wartości ich demokratycznych, suwerennych praw i opieka nad wspólnie wypracowanym bogactwem. Współrządzący obywatele wiedzą, że współdecydują w gminie, w kantonie i w państwie. W Szwajcarii proces decyzyjny funkcjonuje według zasady: dialog jest źródłem kompromisu.
Szczególnie interesującą kwestią jest wg mnie to, jak system demokracji bezpośredniej funkcjonuje w większych miastach w Szwajcarii. Uważam, że to przede wszystkim jest bolączką polskiego ustroju samorządowego. Dla przykładu mieszkańcy 800-tysięcznego Krakowa są w zasadzie pozbawieni jakiegokolwiek wpływu na swoje najbliższe otoczenie, pomijam taką infrastrukturę jak drogi czy linie tramwajowe, ale nawet stan trawnika na ich ulicy zależy od decydenta w ratuszu. 18 dzielnic, na które podzielony jest Kraków ma do dyspozycji łącznie 1% budżetu miasta. Jednostki te nie posiadają zresztą żadnych poważnych kompetencji, a ich rola sprowadza się w zasadzie do funkcji doradczej. Wprowadzony w ostatnich latach tzw. „budżet obywatelski” ma do dyspozycji podobny rząd wielkości i jest nędzną namiastką przywilejów, którymi cieszą się obywatele Republiki Helweckiej. Czy miasta w Szwajcarii są równie scentralizowane jak miasta w Polsce?
Miasta w Szwajcarii nie odróżniają się administracyjnie od gmin w tym kraju i pod tym względem nie są uprzywilejowane no i nie są scentralizowane. Duże miasta, jak Zürich, Bazylea, Genewa, Berno itd. składają się po prostu z kilku gmin i każda odpowiada za siebie.
Berno dla Szwajcara to siedziba urzędów administracji państwowej, a nie stolica państwa.
W przypadku decyzji dotyczącej całego miasta, referendum odbywa się z reguły na szczeblu kantonalnym.
Podam przykład. Ostatnio głosowaliśmy na temat budowy nowej linii tramwajowej w Bernie. Ta linia ma być budowana na terenie kilku gmin miasta Berna. Siłą rzeczy, referendum musiało mieć charakter kantonalny – zgodnie z zasadami federalizmu i pomocniczości, bowiem zakres referendum przekraczał możliwości decyzyjne szczebla gminnego.
Natomiast gdy głosowaliśmy parę lat temu na temat budowy nowej linii tunelu Gotthard, referendum musiało mieć charakter ogólnonarodowy, bowiem kwestia dotyczyła kilku kantonów i ważność tego projektu miała charakter państwowy.
Mówi Pan, że w Krakowie dzielnice dysponują jedynie 1% budżetu miasta.
I tu właśnie oddolna demokracja staje się atrakcyjna. Gdyby w Krakowie doszło do referendum np. na temat budowy nowej linii tramwajowej, decydentami byliby obywatele Krakowa. A politycy urzędujący w ratuszu musieliby podjętą decyzję wprowadzić w życie, czyli w tym wypadku ustalić plan i kosztorys oraz dopilnować terminowej budowy nowej linii tramwajowej. Przejęliby więc rolę wykonawczą, a nie decyzyjną.
Problemem w Polsce jest rozbudowana centralizacja ośrodków decyzyjnych, która przypomina bardzo formy rządów w innych scentralizowanych państwach europejskich . Przykładowo we Francji wszystko się kręci wokół Paryża, gdzie podejmowane jest 90% wiążących decyzji dla całego państwa.
Wspomina Pan “budżet obywatelski” – to pewnego rodzaju forma jałmużny i to potwierdza podział społeczeństwa na zasadzie “my i wy”. W wypadku wprowadzenia w Polsce formy referendum na poziomie lokalnym, regionalnym i państwowym – nie mówię już o inicjatywie obywatelskiej – “budżet obywatelski” nie byłby w ogóle potrzebny. Bowiem budżet miasta Krakowa, czy jakiegokolwiek innego miasta w Polsce, jest własnością wszystkich jego mieszkańców, którzy ten budżet finansują, płacąc podatki. Oddolna demokracja nie jest prezentem dla rządzonych od rządzących – suwerenem jest przecież społeczeństwo.
Sam również jestem zwolennikiem wprowadzenia podobnych rozwiązań nad Wisłą. Obawiam się jednak, że w Polsce niewiele osób czuje potrzebę takiej systemowej zmiany. Polacy są społeczeństwem skrajnie zatomizowanym, a debata publiczna zmonopolizowana jest przez kilka koncernów partyjno-medialnych, które nie są i nie będą skore do dzielenia się władzą z kimkolwiek. W tej sprawie nie ma co liczyć również na samorządowców, którzy mają podobną motywację i interes. Jak wspomniałem w poprzednim pytaniu, sytuacja mieszkańców miast jest pod tym względem fatalna, mam jednak wrażenie, że niewielu osobom taki stan rzeczy przeszkadza. Jak w takich warunkach wyobraża Pan sobie pojawienie się w Polsce szwajcarskiego systemu gminnego?
Ja od lat zajmuje się naukowo funkcjonowaniem demokracji bezpośredniej, jej wadami i zaletami. W zeszłym roku prezes Polsko-Amerykańskiej Fundacji Edukacji i Rozwoju Ekonomicznego pan Wojciech Kuban zaproponował mi współpracę mającą na celu szerzenie idei demokracji oddolnej w Polsce. Początkowo sam w to nie wierzyłem – szwajcarski system w Polsce? Wydawało mi się to utopią. Z czasem jednak zmieniłem zdanie – pan Kuban zaraził mnie swoim optymizmem. Ważne jest doinformowanie społeczeństwa polskiego o możliwościach i zaletach form demokracji bezpośredniej. Jest to proces, który nazywam socjalizacją polityczną, w trakcie którego polski obywatel powinien nabyć system wartości i wzorów zachowań, właściwych dla tego typu demokracji. To jest proces długotrwały, który w Szwajcarii trwał przez pokolenia, ale polska demokracja nie zaczyna przecież od zera. Niecałe 30 lat temu wydawało się w Polsce, że każda demokracja będzie dobra, byle nie ludowa. Z czasem społeczeństwo zaczyna się przekonywać, że demokracja parlamentarno-gabinetowa, która panuje w Polsce, nie jest doskonała. Daje ona obywatelom możliwość współdecydowania jedynie co cztery lata, a to stanowczo za mało.
Ważne jest, aby class politique wyszła naprzeciw społeczeństwu. To na politykach winna spoczywać szczególna odpowiedzialność za dokonanie odważnych i radykalnych zmian w polskim procesie decyzyjnym i zainicjowanie stopniowego wprowadzania instrumentów demokracji bezpośredniej. Ale jak powszechnie wiadomo, politycy nie chcą się dzielić władzą ze zwykłymi obywatelami, mimo że ci obywatele ich wybierają. Dlatego ważna jest też działalność oddolna, a więc proces uświadamiania społeczeństwa, że zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym jest możliwe, konieczne i pożądane. W mojej ostatniej książce pt. «Szwajcarska demokracja szansa dla Polski» piszę o konieczności zlikwidowania tzw. społeczeństwa równoległego (my i wy) w polskim państwie.
Wracając do Pana pytania. W Polsce istnieją już namiastki instrumentów demokracji bezpośredniej na poziomie gminy. Są to głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, np. wójta, burmistrza, prezydenta miasta i ich rad.
Brak jest jednak tradycji podejmowania wiążących decyzji na szczeblu gminy – takich decyzji, które dotyczą wszystkich obywateli i dlatego winny być podejmowane przez ogół społeczeństwa danej gminy.
Należy więc postawić pytanie: czy w Polsce, na szczeblu gminnym, można wprowadzić formę referendum, która miałaby realny wpływ na proces decyzyjny w gminie?
Skoro udaje się to w liczącej przeszło 8 milionów mieszkańców Szwajcarii, to być może uda się również w gminie liczącej niespełna kilka tysięcy mieszkańców. Jednak, aby stworzyć jakąkolwiek szansę na wdrożenie takiego pomysłu, potrzeba zaangażowania możliwie szerokiej grupy mieszkańców lokalnego okręgu.
W sytuacji, gdy gmina faktycznie chce brać pod uwagę zdanie mieszkańców, oficjalne forum urzędu gminy powinno być otwarte na tego typu proces decyzyjny. Należałoby wprowadzić system, gdzie każdy mieszkaniec gminy mógłby się wypowiedzieć na dany temat i następnie ustosunkować się wiążąco, głosując w systemie tak lub nie.
Aktualny stan rzeczy – jak Pan mówi – być może niewielu osobom w Polsce przeszkadza, bo nie znają innego. Poza tym historia nas pod względem rozwoju demokratycznych form rządzenia państwem na pewno nie rozpieściła.
Ostatnie pytanie dotyczy niebezpieczeństw związanych z ewentualnym wprowadzeniem systemu szwajcarskiego w Polsce. Wydaje się, że równocześnie z nadawaniem większej autonomii społecznościom lokalnym, przyznawaniem im szerszych kompetencji, pieniędzy i władzy, należałoby mieć na oku również interes całości Rzeczpospolitej, tak by wyeliminować możliwość pojawienia się tendencji odśrodkowych czy wręcz antypaństwowych. Jako Polacy mamy obowiązek zabezpieczyć polski interes w takim wypadku, przed ludźmi, którzy już dziś nie ukrywają nawet swojego wrogiego stosunku do polskości jako takiej, co ma już miejsce chociażby w przypadku członków Ruchu Autonomii Śląska. Jak wyglądają podobne ograniczenia w Szwajcarii i czy wg Pana w Polsce byłby one równie wystarczające, co w społeczeństwie nawykłym do federalizmu od setek lat?
To bardzo ważne pytanie i tu znowu powołam się na szwajcarskie doświadczenia w tej kwestii.
W republice alpejskiej nie podejmuje się nigdy decyzji w referendum, które byłyby sprzeczne z konstytucją i umowami/zobowiązaniami międzynarodowymi państwa szwajcarskiego.
Inicjatywa ludowa, której treść jest sprzeczna z konstytucją, nie zostanie dopuszczona do referendum. Kancelaria rządowa sprawdza zawsze zgodność inicjatywy z ustawą zasadniczą i międzynarodowymi układami i konwencjami, które Szwajcaria podpisała i respektuje. Podobnie dzieje się na szczeblu kantonalnym i gminnym. Te ograniczenia funkcjonują skutecznie w Szwajcarii od 170 lat, czyli od momentu powstania państwa helweckiego. Dlatego rola konstytucji odgrywa tak istotną rolę – podobnie zresztą , jak w każdym demokratycznym państwie, a wiec i w Polsce.
Konstytucja i umowy międzynarodowe są również w Polsce gwarantem dla raison d’être całości Rzeczypospolitej. Stad też ważna jest aktualna debata na temat kształtu nowej polskiej konstytucji.
Wspomniał Pan o Ruchu Autonomii Sląska. Załóżmy, że w Polsce panuje demokracja bezpośrednia. Wspomniane ugrupowanie polityczne zbiera podpisy (oceniam szacunkowo, ze w Polsce inicjatywa – porównując proporcjonalnie ze Szwajcarią – winna wymagać 500 tys. podpisów) w celu zgłoszenia inicjatywy dotyczącej autonomii regionu śląskiego. Ugrupowanie to musiałoby najpierw zebrać te podpisy w określonym ustawowo czasie. Następnie odbywa się referendum ogólnonarodowe, w którym – to już mogę Panu teraz powiedzieć – ten projekt inicjatywny zostanie odrzucony. Przecież nie tylko zwolennicy, ale także przeciwnicy tej inicjatywy prowadziliby kampanie przedreferendalna i glosowali za albo przeciw.
W Szwajcarii muzułmanie walczą już od lat bezskutecznie o uznanie ich religii za religię narodową. Mało tego, na skutek referendum o nazwie stop minaretom w 2009 r. zabroniono na terenie Szwajcarii budowy minaretów na muzułmańskich świątyniach.
Doprowadzić do inicjatywy i wygrać referendum to dwie różne rzeczy. Ale chodzi też o to, że samo zasygnalizowanie problemu w postaci doprowadzenia do inicjatywy ludowej jest “warte świeczki”. Władze, przynajmniej tak jest w Szwajcarii, nie mogą danego problem ignorować i przejść obok niego obojętnie. Choćby dlatego, że parę lat później dochodzi z reguły do następnej inicjatywy dotyczącej tego samego problemu.
Trzeba tu wspomnieć o art. 4 polskiej ustawy zasadniczej, który jasno określa, że władzą zwierzchnią w Polsce jest naród, który sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Bezpośrednio czyli oddolnie, przy aktywnym udziale obywateli.
Nie chodzi o to – ja to powtarzam przy każdej okazji – aby z Polski zrobić drugą Szwajcarię, lecz o zwiększenie partycypacji obywateli przy podejmowaniu ważnych decyzji na szczeblach władzy lokalnej i państwowej.
Krotko mówiąc, praktyka inicjatywy obywatelskiej, realistycznej do przeprowadzenia i wiążące dla władz referendum wzbogaciłyby na pewno proces decyzyjny w ramach polskiego systemu politycznego. Nowa konstytucja mogłaby określić obszary życia społecznego, gospodarczego i społecznego, w których byłoby to dopuszczalne lub zabronione.
Przy czym podkreślam, że zorganizowanie inicjatywy i przeforsowanie jej w referendum nie jest wcale proste. Ale warto wziąć inny ważny aspekt tego procesu pod uwagę. Klasa polityczna, świadoma istnienia oddolnych instrumentów demokratycznych, musi się bardziej liczyć ze społeczeństwem, które – posiadając w swoich rękach instrumenty decyzyjne – automatycznie przejmuje funkcję kontrolną w procesie decyzyjnym na płaszczyźnie państwowej i lokalnej.
