W każdym systemie politycznym ustawa jest aktem normatywnym o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, powszechnie obowiązującym w danej zbiorowości społecznej. Krótko mówiąc, ustawa jest podstawowym aktem prawnym uchwalanym przez najwyższy organ ustawodawczy danego państwa. W skali mocy prawnej ustawa jest najważniejszym aktem prawnym po konstytucji. Dlatego proces ustawodawczy, prowadzący do uchwalenia tego aktu prawnego i wdrożenia go w życie, jest niezmiernie ważny i powinien być szeroko konsultowany w zainteresowanych kręgach społecznych. Wszelkie ad-hoc- albo spec-ustawy nie mają w nagłych sytuacjach najmniejszego sensu – bowiem od tego są rozporządzenia. Przyjrzyjmy się, jak przebiega proces uchwalenia ustawy w szwajcarskim systemie politycznym, opartym na demokracji bezpośredniej. W Szwajcarii jest to proces długotrwały, składający się z kilku podstawowych faz.
Pierwsza faza ma charakter inicjujący, w której pojawia się propozycja uchwalenia ustawy. Kto wychodzi z propozycją ustawy? Z reguły są to społeczno-polityczni aktorzy, którym doskwiera jakaś luka lub niejasność w obowiązującym systemie prawnym. Z propozycją wychodzą partie polityczne, grupy interesów, stowarzyszenia, rząd (Rada Federalna), kantony, administracja federalna, ugrupowania społeczne, związki zawodowe lub nawet poszczególni parlamentarzyści. Inicjatywa nowej ustawy może więc wyjść zarówno “z góry”, jak i “z dołu”, co zasadniczo na tym etapie przedlegislacyjnym nie ma najmniejszego znaczenia.
W drugiej fazie ma miejsce opracowanie pierwszego projektu ustawy. Nadal jest to proces przedlegislacyjny. Rada Federalna zleca na tym etapie utworzenie specjalnej komisji, składającej się z 10 do 20 członków, w celu opracowania pierwszego projektu ustawy. W skład komisji wchodzą przede wszystkim inicjatorzy ustawy oraz przedstawiciele środowisk, których przyszła ustawa może dotyczyć. Komisja opracowuje pierwszy projekt ustawy, który następnie przesłany zostaje do kantonów, partii politycznych i stowarzyszeń oraz innych grup interesów w celu konsultacji. Środowiska te analizują i komentują projekt ustawy oraz proponują poprawki. Jest to więc klasyczny proces konsultacji, który jest potrzebny, aby uzyskać powszechne poparcie dla przyszłego nowego aktu prawnego.
Przekonsultowany projekt ustawy federalnej trafia następnie do odpowiedniego departamentu, gdzie zostaje – na podstawie wyżej wymienionych konsultacji – dopracowany i zmodyfikowany, a następnie przedłożony Radzie Federalnej do wglądu i akceptacji. Jeśli Rada Federalna zgadza się z brzmieniem uaktualnionej wersji projektu ustawy, przekazuje go wraz z własną opinią i uwagami do obydwu izb parlamentu (Rada Narodowa i Rada Kantonów). Jeśli jednak rząd Szwajcarii nie zgadza się z tekstem projektu ustawy, wówczas wraca on do odpowiedniego departamentu w celu weryfikacji.
Trzecią fazę stanowi analiza i weryfikacja projektu ustawy w parlamencie. Jest to klasyczna procedura parlamentarna, rozpoczynająca się porozumieniem między przewodniczącymi Rady Narodowej i Rady Kantonów, którzy decydują o tym, w której izbie nowy tekst prawny powinien zostać najpierw omówiony. Następnie odpowiednia komisja przygotowawcza właściwej izby parlamentarnej analizuje tekst ustawy i przedstawia go wraz z uwagami na posiedzeniu całej izby, która ma w tym wypadku trzy opcje:
- uważa projekt ustawy za niepotrzebny, wobec czego proces legislacyjny zostaje uznany za zakończony,
- uważa, że konieczne są zmiany projektu – w tym wypadku zwraca się do Rady Federalnej z prośbą o nowy zmodyfikowany projekt,
- zatwierdza projekt ustawy i w razie potrzeby, wprowadza poprawki, aby nowy projekt ustawy mógł zostać przekazany drugiej izbie w celu podjęcia dalszych działań.
Następnie dochodzi do skomplikowanych rokowań między odpowiednimi komisjami obydwu izb parlamentarnych dopóty, dopóki oba te gremia nie zgodzą się na wspólny tekst ustawy. Jeśli po trzech kolejnych naradach nadal nie dojdzie do porozumienia, zgromadzenie parlamentarne (obie izby) próbuje znaleźć ugodowe rozwiązanie. Kompromisowe rozwiązanie jest następnie poddawane pod głosowanie osobno Radzie Narodowej i Radzie Kantonów. Jeśli jedna z izb parlamentu odrzuci propozycję zgromadzenia parlamentarnego, uchwalenie ustawy nie dochodzi do skutku. Natomiast jeżeli wniosek zostanie zatwierdzony przez obie izby, odbywa się głosowanie końcowe, które kończy procedurę parlamentarną. Jeśli projekt ustawy zostanie definitywnie przyjęty w głosowaniu końcowym, ustawa zostanie opublikowana w dzienniku federalnym.
Czwarta faza dotyczy wdrożenia w życie uchwalonej ustawy. Nowy akt prawny może wejść w życie tylko pod następującymi warunkami:
- Ustawa nie może dotyczyć zmiany konstytucji federalnej lub przystąpienia do organizacji bezpieczeństwa zbiorowego lub społeczności ponadnarodowych. Te akty prawne podlegają obowiązkowemu referendum i mogą wejść w życie dopiero po ich przyjęciu przez obywateli i kantony w drodze powszechnego głosowania.
- Ustawa nie może dotyczyć już istniejącego prawa federalnego lub niektórych traktatów międzynarodowych. Takie ustawy podlegają opcjonalnemu referendum – zwanego również wetem ludowym – i mogą wejść w życie tylko wtedy, gdy okres referendum upłynął lub elektorat przegłosował ustawę negatywnie w tymże referendum. Do referendum opcjonalnego dochodzi na żądanie 50 000 obywateli lub ośmiu kantonów w ciągu 100 dni od opublikowania informacji o wejściu w życie danej ustawy. W przeciwieństwie do obowiązkowego referendum, w głosowaniu opcjonalnym wymagana jest jedynie większość głosów elektoratu. Ewentualne weto i związane z nim referendum jest ostatnią fazą procesu ustawodawczego w Szwajcarii.
Wnioski
Proces ustawodawczy w Szwajcarii jest skomplikowany i długi, ale niewątpliwie funkcjonalny. Potwierdza on powszechną tezę, że szwajcarski model demokracji jest najlepszy na świecie. Ustawy są aktami prawnymi, które definiują i określają prawa i obowiązki obywateli w najróżniejszych dziedzinach życia społecznego, politycznego i gospodarczego. Dlatego ustawy nie mogą być podejmowane ani odgórnie ani pochopnie, a już na pewno nie mogą być narzucane społeczeństwu przez organy państwowe. Szwajcarski elektorat kontroluje praktycznie cały proces legislacyjny nowego aktu prawnego/ustawy. A kontrola najwyższych czynników decyzyjnych w państwie przez społeczeństwo jest zdecydowanie skuteczniejsza niż zaufanie do nich.
Niestety, istnieją państwa, w których ustawy się wręcz produkuje odgórnie i to tylko w jednej izbie parlamentu. Są też państwa , w których można nawet kupić ustawę – wystarczy mieć tylko dobry lobbying w parlamencie. Istnieją nawet parlamenty na świecie, które są dumne z ilości uchwalonych ustaw, nie pojmując, że uprawiają w ten sposób zbiorową dyktaturę.
W dobrze funkcjonującej demokracji chodzi jednak o to, aby prawo kształtowane było oddolnie i służyło na równi całemu społeczeństwu.Tylko wówczas można mówić o rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim i o państwie prawa.
Oczywiście, istnieją sytuacje, jak np. aktualny kryzys związany z koronawirusem, w których należy legalizować szybkie decyzje na szczeblu państwowym, jak np. zakaz zgromadzeń czy zamknięcie granic państwowych itp. Ale od tego są rozporządzenia prawne, a nie spec-ustawy czy tez ustawy rodzące się dosłownie w ciągu parunastu godzin.
Ustawa to nie kartka na zakupy, ustawami się nie szafuje….
Mirosław Matyja
