Poniżej publikujemy wykład inauguracyjny w Polskim Uniwersytecie na Obczyźnie w Londynie, wygłoszony 13 października 2018 roku przez prof. Mirosława Matyje. Polecamy jego lekturę z uwagi na ważkość poruszonych w nim problemów natury ustrojowej. Zwłaszcza teraz, w 100 rocznicę odzyskania przez Polskę niepodległości, problemy te powinny dominować w narodowej debacie i rozbrzmiewać winny na wszystkich możliwych forach, biorąc górę nad wzajemnymi połajankami politycznych antagonistów z różnych stron politycznej sceny. Inna sprawa, czy rzeczywiście tak jest… Kwestia zmiany konstytucji III RP do niedawna jeszcze przewijała się przez wiodące media. Obecnie temat jakby ucichł po tym, gdy Senat RP zakwestionował kilka miesięcy temu projekt referendum w sprawie zmian w konstytucji, zgłoszony przez Prezydenta Dudę. Prof. Mirosław Matyja wraca do tego tematu.
***
Jego Magnificencjo, wysoki Senacie, szanowni Państwo!
To dla mnie wielki zaszczyt, wygłosić wykład inauguracyjny na rozpoczęcie roku akademickiego na Polskim Uniwersytecie na Obczyźnie w Londynie w niezwykle ważnym roku – 2018, czyli w roku, w którym obchodzimy setną rocznicę odzyskania niepodległości przez naszą Ojczyznę.
Polskie konstytucje rodziły się w przeszłości zawsze w specyficznych warunkach geopolitycznych – ich powstanie było wymuszone przez ówczesną sytuację polityczną i społeczną. Dziś, po100 latach od czasu odzyskania niepodległości przez Polskę i po 30 latach istnienia polskiego państwa demokratycznego, ugruntowana polska demokracja oczekuje ponownie nowych rozwiązań konstytucyjnych.
Prezydent Andrzej Duda 3 maja bieżącego roku zapowiedział na rok 2018 konsultacyjne referendum ogólnopaństwowe w sprawie zmian w konstytucji. Prezydent oświadczył: „Czyli chciałbym, aby to właśnie naród, aby polskie społeczeństwo zostało zapytane przez rządzących o to, w jakim kierunku chce, żeby podążały polskie sprawy ustrojowe, które kwestie są z konstytucyjnego – tego fundamentalnego – punktu widzenia najważniejsze.”
Referendum nie dojdzie jednak do skutku, bowiem – jak wiemy – Senat RP ustosunkował się w lipcu tego roku negatywnie do propozycji Prezydenta.
Niemniej jednak nowe rozwiązania konstytucyjne, dopasowane do wymogów postępu i aktualnej sytuacji politycznej w Polsce, są w najbliższej przyszłości konieczne i niezbędne.
Warto zauważyć, ze już Konstytucja 3 Maja z 1791 roku zakładała odbycie co 25 lat specjalnego sejmu dla rewizji konstytucji.
Obecnie mija prawie 20 lat od ostatniej rewizji konstytucji w Polsce – najwyższy czas na ponowną nowelizację ustawy zasadniczej. Warto przypomnieć tutaj kontekst historyczno-polityczny powstania poprzednich polskich konstytucji.
I Rzeczpospolita
Brak zmian ustrojowych w Rzeczypospolitej w wiekach XVII i XVIII doprowadził do wielu patologii politycznych. Sprawnie funkcjonujące w XVI wieku państwo polskie tymi samymi prawami próbowało rządzić się przez kolejne dwa stulecia. O ile w wieku XVI żaden poseł nie odważyłby się zerwać sejmu w imię własnych racji, o tyle już sto lat później użycie liberum veto było praktyką powszechną. Większość szlachecka przywiązana do swoich praw broniła własnych wolności, mimo iż osłabiały one pozycję Rzeczypospolitej jako całościowego organizmu państwowego.
Ustrój demokracji szlacheckiej od drugiej połowy XVII wieku tworzył w praktyce oligarchię magnacką. Rzesze szlachty głosowały na sejmikach ziemskich i w czasie wolnej elekcji zgodnie z wolą swoich patronów – magnatów, ci zaś rozgrywali pomiędzy sobą własną politykę. W ten sposób dochodziło powoli do rozkładu Rzeczypospolitej.
W XVIII wieku Rzeczpospolita trwała nadal przy demokracji szlacheckiej, podczas gdy Prusy, Austria i Rosja budowały ustrój despotyzmu oświeconego. Istota reform, jakie wprowadzono w tych państwach, polegała na zgromadzeniu środków, które przeznaczano głównie na rozbudowę armii.
Wreszcie w roku 1791 Polacy, Litwini i Rusini, wykorzystując zaangażowanie Rosji w wojnie z Turcją, doprowadzili do uchwalenia zmian ustrojowych w Rzeczypospolitej. Wobec przewagi przeciwników konstytucji, nie powiadomiono o wcześniejszym głosowaniu. Nawet tych, którzy zebrali się 3 maja w sejmie przekonywano do głosowania, podając informacje o zagrożeniu Rzeczypospolitej kolejnym rozbiorem.
Konstytucja 3 Maja wprowadzała proponowana przez Monteskiusza równowagę władzy. Prawodawcą był sejm, który miał stanowić większością głosów, a nie jednomyślnie – likwidowało to zwyrodnienie polskiej demokracji, jakim było liberum veto. Władza wykonawcza należała do dziedzicznego monarchy i mianowanego przezeń rządu. Konstytucja zapewniała prawa mieszczanom, prawne gwarancje rządu otrzymywali też chłopi. To właśnie na podstawie art. 4 Konstytucji 3 Maja Tadeusz Kościuszko wydal Uniwersał połaniecki, który formalnie przyznawał ograniczoną wolność osobistą chłopom pańszczyźnianym. Uniwersał ten, jak większość aktów prawnych wydanych w czasie insurekcji kościuszkowskiej, nie przetrwał jej upadku. Jednak dzięki Uniwersałowi zostały zalegalizowane oddziały kosynierów, co umożliwiło chłopom walkę zbrojną w ramach armii powstańczej.
Konstytucja powstała w tak niekorzystnej sytuacji międzynarodowej – mam tu na myśli opór wobec rewolucji francuskiej, którą sąsiedzi Polski postrzegali jako śmiertelne dla siebie zagrożenie – że jej uchwalenie spotkało się ze sprzeciwem ze strony ościennych mocarstw. Doprowadziło to do drugiego rozbioru, porażki insurekcji kościuszkowskiej i wreszcie do trzeciego rozbioru Polski.
Konstytucja 3 Maja, choć przetrwała tylko czternaście miesięcy, stała się wzorem dla konstytucji Królestwa Polskiego z 1815 roku. Jej demokratyczne zapisy łamał jednak król despota, którym był car Rosji. Ostatecznie, dzieje konstytucyjnej Polski w XIX wieku przerwało Powstanie Listopadowe, po którym car zniósł ostatecznie konstytucję.
Konstytucje niepodległej Polski – II Rzeczpospolita
Minęło 127 lat od ustanowienia Konstytucji 3 Maja do uzyskania niepodległości przez państwo polskie. Odrodzona w 1918 roku Rzeczpospolita zasadniczo wypracowała dwie konstytucje:
– marcową z roku 1921
– kwietniową z roku 1935.
Konstytucja marcowa 1921 r.
Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości i po krótkich doświadczeniach rządów Naczelnika Państwa, którego kompetencje określała tzw. mała konstytucja z 1919 r., przeciwnicy Piłsudskiego przygotowali ustawę zasadniczą ograniczającą rolę prezydenta. Spodziewając się, że prezydentem zostanie wybrany właśnie Józef Piłsudski, endecja sprowadziła urząd głowy państwa w konstytucji marcowej do roli reprezentacyjnej. Wprowadzono rządy parlamentarno-gabinetowe. Władza ustawodawcza była nadrzędna wobec wykonawczej i w pewnym zakresie wobec sądowniczej. Wszystkie trzy władze określano organami Narodu, do którego należeć miała władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej.
Dlaczego? Bowiem ustawodawca oparł się na stanowisku doktryny francuskiej, uznającej naród za podmiotowość polityczną wszystkich obywateli państwa, bez względu na ich przynależność etniczną. Oczywiście naród nie sprawował władzy sam, lecz za pośrednictwem specjalnych organów, zbudowanych zgodnie z monteskiuszowską koncepcją trójpodziału władz.
Konstytucja marcowa była pierwszą „pełną” ustawą zasadniczą RP po odrodzeniu niepodległego państwa polskiego.
Konstytucja kwietniowa 1935
Po wprowadzonej w 1926 noweli sierpniowej – po zamachu majowym – konstytucja marcowa przetrwała do roku 1935.
Sanacja dążyła do zmiany konstytucji. Sprawa ta nabierała coraz większego znaczenia w miarę, jak coraz starszy i bardziej schorowany stawał się Józef Piłsudski. Napotykano jednak na przeszkody ze strony wciąż silnej opozycji.
W tym czasie w najbliższym sąsiedztwie Polski wyrosły dwa silne państwa totalitarne: nazistowskie Niemcy i Związek Sowiecki. W wielu innych państwach panowała dyktatura lub rządy autorytarne – we Włoszech, na Węgrzech i na Litwie. W tej niebezpiecznej sytuacji politycznej również Polska wzmocniła rolę prezydenta. Konstytucja kwietniowa z 1935 roku dawała głowie państwa niemal nieograniczoną władzę. Jednak przeciwnicy sanacji przekonani, że bronią demokracji, okrzyknęli konstytucję faszystowską i sprzeciwiali się jej uchwaleniu, a później obowiązywaniu.
W konstytucji kwietniowej – inaczej niż w konstytucji marcowej, fundamentem władzy stawało się państwo, a nie naród. W odróżnieniu też od jej poprzedniczki, konstytucja faworyzowała władzę wykonawczą z prezydentem na czele. Sposób jego wybierania trudno byłoby określić jako w pełni demokratyczny. Wybory prezydenckie miały być w pewnym stopniu z góry ustawiane przez obóz rządzący. Prerogatywy prezydenta, zarówno w polityce wewnętrznej, jak i zagranicznej, były ogromne.
Przyszłość pokazała jednak, że zabrakło Polaka, który sprostałby wynikającej z tych szerokich uprawnień odpowiedzialności „przed Bogiem i historią”. Konstytucję kwietniową uszyto na miarę geniusza i odpowiedzialnego męża stanu. Konstytucja ta konstruowała bowiem władzę w tym mniemaniu, że obejmie ją Piłsudski. Niestety, takiej osobowości II Rzeczypospolitej w jej ostatnich latach zabrakło. Konstytucja kwietniowa okazała się za to przydatnym instrumentem kontynuacji polskiej państwowości w 1939 r., kiedy to po wrześniowej klęsce najwyższe władze Rzeczypospolitej z prezydentem Mościckim na czele, zostały internowane w Rumunii. Wtedy to prezydent skorzystał z prerogatywy wyznaczania swego następcy. Ułatwiło to powołanie rządu Rzeczypospolitej na uchodźstwie.
Polska Rzeczpospolita Ludowa
Konstytucja PRL 1952 r.
Po II wojnie światowej krytykę konstytucji kwietniowej chętnie wykorzystali polscy komuniści, utrzymując pod koniec wojny, że rząd Polski w Londynie opiera się na konstytucji faszystowskiej i nie ma prawa reprezentowania narodu. Tylko oni – opierając się na konstytucji marcowej – mieli prowadzić naród do demokracji i szczęścia.
Ustawa zasadnicza PRL powstała w okresie, gdy polska suwerenność praktycznie nie istniała. Konstytucja PRL została narzucona przez stalinowski dyktat. Dość ponurą anegdotę stanowi fakt, że projekt został przedstawiony Stalinowi do osobistej akceptacji. Zachowały się naniesione jego ręką poprawki. Praktycznie konstytucja została opracowana według wzorów sowieckich, pozwalających w praktyce na jej dowolną interpretację.
Konstytucja PRL ze zmianami wprowadzonymi w 1989 roku w wielu swoich zapisach przetrwała aż do pierwszych lat III Rzeczypospolitej. W części dotyczącej stosunków między władzą wykonawczą a ustawodawczą, a także samorządu terytorialnego została zastąpiona tzw. Małą Konstytucją z 1992 roku.
III Rzeczpospolita
Konstytucja III RP 1997 r.
Trzeba było niemal dekady, by suwerenne państwo polskie doczekało się konstytucji opracowanej samodzielnie. Prace nad nową konstytucją opóźniło dwukrotne rozwiązanie parlamentu.
W 1997 roku, pod koniec kadencji rządów socjaldemokracji, koalicja SLD i PSL przyspieszyła prace nad uchwaleniem nowej konstytucji. Moment legislacyjny był wymarzony bowiem od grudnia 1995 roku urząd prezydenta sprawował lider SLD Aleksander Kwaśniewski.
Niemniej od 1992 r. działała Komisja Konstytucyjna, do której wpłynęło aż 8 projektów konstytucji. W tym czasie ruch Solidarności przygotował własny projekt ustawy zasadniczej. Pod projektem obywatelskim zebrano 2 miliony podpisów, jednak projekt nie został dopuszczony do wyboru w referendum spośród dwóch projektów konstytucji. Ostateczny kształt ustawy zasadniczej okazał się kompromisowy i był efektem gry politycznej.
2 kwietnia 1997 roku projekt konstytucji został uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe. Obywateli w referendum zapytano tylko o projekt konstytucji przyjęty przez ówczesną lewicową większość parlamentarną. W referendum wzięło udział zaledwie 43 proc. obywateli. Z tej liczby tylko 53 proc. opowiedziało się za przyjęciem konstytucji. Było to niespełna 6,5 mln uprawnionych do glosowania. Trudno zatem jest powiedzieć, że konstytucja odzwierciedla poglądy przeważającej większości obywateli na państwo.
Ustawa zasadnicza nie rozwiązywała wielu trudności. Wprowadziła wiele niejasności prawnych i legislacyjnych. Nie ustosunkowywała się do kwestii braku suwerenności w okresie PRL, aparatu represyjnego, czy współpracy wielu agend państwowych ze Związkiem Sowieckim. Nie podjęła problemów pozostania wielu obywateli poza jej obecnymi granicami, wywłaszczenia mienia, odbierania obywatelstwa i wielu innych.
Nowa Konstytucja
Historia nauczyła nas, że konstytucja Polski winna odpowiadać swoim czasom. Dzisiejsza konstytucja, pisana na miarę Polski XXI wieku, wymaga poważnych zmian. Prezydent RP zakładał, ze to naród w zapowiadanym referendum będzie oceniał nowy kierunek, jaki zostanie zaproponowany. Konstytucja nie tylko powinna chronić prawa jednostki, ale również całego państwa. Powinna dać instrumenty prawne do prowadzenia własnej suwerennej polityki i zachowania bezpieczeństwa oraz współdecydowania obywateli o losie państwa.
Dobra konstytucja usprawniająca państwo i zapewniająca pomyślność obywatelom musi służyć przyszłości; referendum mogłoby włączyć społeczeństwo w tworzenie konstytucji od początku prac nad jej projektem. Cykl debat dotyczący kierunków zmian w Konstytucji przyniósł – mimo że referendum nie dojdzie do skutku – dość obfity materiał. Dotyczy on między innymi możliwości inicjowania ogólnokrajowego referendum zatwierdzającego ustawy, które dotyczyłyby materii konstytucyjnej, np. w sprawie zmiany waluty, systemu rent i emerytur, oświaty, publicznego szkolnictwa wyższego czy systemu ochrony zdrowia.
Prezydent Andrzej Duda zaznaczył, że celem kampanii na rzecz nowej konstytucji jest pokazanie Polakom, że ich los znajduje się w ich rękach. – „W roku obchodów 100. rocznicy odzyskania niepodległości powinniśmy mieć szczególne poczucie, że możemy w sposób w pełni suwerenny – jako naród, jako społeczeństwo – kształtować przyszłość swoją i naszej Ojczyzny”. Ja dopowiem: kształtować nie tylko do momentu powstania nowej konstytucji, ale również w przyszłości, nie tylko w okresie kampanii wyborczych , ale również w okresie pomiędzy kampaniami. Aktywnie i odpowiedzialnie.
Istotne jest, jak w znowelizowanej ustawie zasadniczej powinien zostać ukonstytuowany wpływ obywateli na proces decyzyjny w państwie polskim? I tu otwiera się szansa na wprowadzenie do konstytucji zapisów dotyczących wiążącego referendum, jako decyzyjnej formy wyrażania woli obywateli i kontroli społecznej oraz praktyki inicjatywy obywatelskiej – generującej referendum.
Namiastki demokracji bezpośredniej
Chciałbym się ustosunkować do zagadnienia wprowadzenia w nowej konstytucji instrumentów demokracji bezpośredniej.
Aktualnie w polskim systemie ustrojowym rysuje się istotne napięcie między dwoma rodzajami demokracji – parlamentarną (pośrednią) i oddolną (bezpośrednią), przy czym mechanizmy i instrumenty demokracji parlamentarnej zajmują w nim pierwszoplanowe miejsce, a oddolnej jedynie pomocnicze i raczej symboliczne. Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, referenda ogólnokrajowe w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza.
Nie ma jednak w Polsce powszechnej – podkreślam: powszechnej – tradycji podejmowania decyzji w ramach referendum, praktycznie wszystkie ważne decyzje podejmowane są ostatecznie przez rząd i parlament. Referendum w ważnych sprawach dla Polski organizują obecnie Sejm i Prezydent za zgodą Senatu, natomiast obywatele służą jedynie do poparcia lub odrzucenia kwestii poddanej w referendum, które w praktyce ma charakter opiniotwórczy, szczególnie gdy frekwencja nie przekroczy 50 %.
Następną namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza, która jednak nie generuje automatycznie referendum. Poza tym, ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy ustawodawczej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest składanych w Sejmie. W porównaniu ze Szwajcarią taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum, czyli Sejm nie miałby możliwości zablokowania danego tematu.
Jak z powyższego wynika, trudno w tych warunkach mówić w Polsce o wiążących dla władzy oddolnych formach kierowania państwem.
Artykuły 4, 118 i 125 Konstytucji
Warto się przyjrzeć bliżej zapisom konstytucyjnym, dotyczącym formy demokracji oddolnej.
Art. 4. ustęp 1 mówi wyraźnie, ze „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Natomiast ustęp 2 odnosi się także do bezpośredniego charakteru procesu decyzyjnego w Polsce: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.
Słowo „bezpośrednio” ma tutaj ogromne znaczenie, oznacza bowiem współudział w wykonywaniu władzy przez społeczeństwo, w domyśle chodzi o formę referendum i inicjatywy obywatelskiej. Referendum, które stanowiłoby wiążący wyraz woli społeczeństwa i inicjatywę obywatelską, która powinna posiadać charakter innowacyjny i kreujący, a więc instrumenty umożliwiające obywatelom skuteczne przeforsowanie ważnych społecznych kwestii. Właśnie art. 4 jest szansa i podstawa do wprowadzenia w Polsce elementów i form demokracji bezpośredniej i to nie symbolicznych i pomocniczych. lecz efektywnych i funkcjonalnych.
Aktualna Konstytucja RP zawiera zapis na temat ogólnokrajowego referendum. Chodzi mi dokładnie o artykuł 125, ust. 1, który umożliwia przeprowadzenie referendum w sprawach istotnych dla państwa polskiego. W domyśle zakładam, że art. 125 opiera się na wymienionym uprzednio art. 4 konstytucji.
Aby umożliwić suwerenowi czyli społeczeństwu polskiemu efektywny udział w sprawowaniu władzy, należałoby zmienić art. 125 aktualnej konstytucji, który – mówiąc otwarcie – w obecnej formie nie spełnia norm demokracji bezpośredniej i nie „oddaje” kompetencji władczych obywatelom.
W kwestii fakultatywnego referendum, organizowanego przez Sejm oraz Prezydenta za zgodą Senatu, należy odpowiedzieć na następujące konkretne pytania:
– W jakich sprawach o szczególnym znaczeniu powinno być przeprowadzane wiążące – podkreślam: wiążące – referendum? oraz
– Czy konieczna jest frekwencja 50% obywateli w glosowaniu referendalnym?
Natomiast kwestiami do uzgodnienia dotyczącymi inicjatywy obywatelskiej, o której mowa w art. 118 Konstytucji RP, są szczegóły istotnej wagi dotyczące realistycznej liczby obywateli postulujących projekt nowej ustawy i realistycznego terminu, w jakim komitet inicjatywny winien zebrać podpisy.
Oprócz tego, zgodnie z zasadami demokracji oddolnej, każda inicjatywa ustawodawcza powinna zostać ostatecznie przegłosowana w referendum ogólnokrajowym.
Polityczna socjalizacja – przykład Szwajcarii
Niewątpliwie – ważne jest doinformowanie społeczeństwa o możliwościach i zaletach form demokracji bezpośredniej. Jest to proces, który nazywam socjalizacją polityczną, w trakcie którego polski obywatel powinien nabyć system wartości i norm oraz wzorów zachowań, właściwych dla tego typu demokracji.
Oczywiście jest to bezpośrednio związane z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego. Ogromna odpowiedzialność spoczywa tu na mediach i politykach, którzy powinni zainicjować proces wcielania elementów demokracji oddolnej. Proces ten powinien mieć na celu zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym państwa, a tym samym rozwój społeczeństwa obywatelskiego.
Dla porównania warto zaznaczyć, że demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na historię Szwajcarii i jej obywateli. Nic tak bowiem nie jednoczy ludzi, jak świadomość podstawowej wartości ich demokratycznych, suwerennych praw i opieka nad wspólnie wypracowanym dobrem. Biorąc pod uwagę ostateczność głosu obywateli, a więc suwerena przy realizacji decyzji państwowych, można uznać, ze państwo helweckie jest rządzone oddolnie. To właśnie demokracja bezpośrednia wywarła istotny wpływ na sukces szwajcarskiego „fenomenu demokratycznego”. W Szwajcarii proces decyzyjny funkcjonuje według zasady: dialog obywatelski jest źródłem kompromisu.
W Polsce proces dialogu obywatelskiego powinien być związany z właściwą realizacją obywatelskiej reprezentacji poprzez pełną realizację biernego prawa wyborczego – czyli prawa do kandydowania dla wszystkich na równych zasadach, tj. zarówno dla kandydatów niezależnych, jak i członków partii – oraz poprzez obywatelską kontrolę i jawność wszystkich elementów procesu wyborczego.
Należy tu ponownie nawiązać do słów Prezydenta Andrzeja Dudy, który w swoim wystąpieniu 3 maja br. stwierdził: „Mówiłem, że trzeba mieć zaufanie do mądrości ludzi, do mądrości społeczeństwa. Ja chcę się do tej społecznej mądrości odwołać, chcę się odwołać do waszej, do państwa odpowiedzialności za sprawy kraju, za naszą wspólną Rzeczpospolitą.”
O współdecydowanie obywateli w życiu politycznym państwa polskiego należy i warto walczyć. Nie chodzi o to, aby z Polski zrobić drugą Szwajcarię, lecz o zwiększenie partycypacji obywateli przy podejmowaniu ważnych decyzji na szczeblach władzy lokalnej i państwowej. To przecież obywatele najlepiej znają swoje potrzeby i bolączki.
Reasumując pragnę podkreślić, że nowelizacja aktualnej Konstytucji RP jest sprawą olbrzymiej wagi – właśnie teraz – w XXI stuleciu i po 100 latach po odzyskaniu niepodległości przez naszą Ojczyznę.
Dziękuję Państwu za uwagę.
